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黄建国:统筹推进特权问题治理——对反特权的调研与思考

时间:2014-02-24 点击数:

 

特权损害社会公平正义,滋生消极腐败现象,造成社会阶层的固化,侵蚀党的执政基础,反特权“不仅是党风廉政建设的重要内容,而且是涉及到党和国家能不能永葆生机和活力的大问题”。对特权问题,党和政府十分关注,人民群众反映强烈,反特权是当前理论界和实践界亟需探索的一个重要课题。

一、特权的界定

特权,简单地说,就是指特殊的权利,即部分人享有而不是社会大众普遍享有的权利。特权的内容十分广泛,既可以是政治上的,也可以是经济、学问和社会生活等方面的。享有特权的主体既可以是个人,也可以是群体;既可以是主观追求的结果,也可以纯粹被动享受。

特权作为一种社会历史现象,在不同时代、不同社会环境下其存在范围、享有主体、具体内容、影响大小等虽然不尽相同,但却始终程度不同地存在。在资本主义以前的社会,特权是一种十分普遍的现象,与社会等级、血缘、种姓、民族、性别等紧密联系在一起,内容是全方位的,覆盖了社会政治、经济、学问、生活及礼仪等各方面,并渗透到人们的思想和社会制度的根基,成为一种学问。比如,在我国古代,皇帝的名字、自家祖先的名字或是其他重量级人物如孔丘关羽的名字,都是需要避讳的,这实质上是特权发展到极致的一种表现。人类历史进入资本主义社会后,随着民主平等观念的确立,那种完全依附于血缘、种姓、民族、等级、性别等先天身份的特权逐渐失去了存在的空间,而依附于职权、职位或是政治、经济等方面优势地位的特权则仍然程度不同地存在。总体来说,随着社会的发展,特权是逐步减少的。但是,正如托克维尔所说的,民主平等理念的普及和社会上特权现象的减少,使保留下来的特权更加容易受到关注,也更加不被社会认同。

从大的方面看,目前我国社会存在的特权主要来源于两个方面。一类是国家基于保障或保护的目的通过正式制度设立的特权。主要有:从保障正常履行职责的需要出发,为特定人员设置的特权,如国家领导人的安全保障权、外交人员的外交豁免权、人大代表(议员)的司法豁免权和言论表决豁免权,对国家公职人员的基本福利保障等。为维护社会和谐,给予弱势群体的特殊保护,如特殊行业和职业的特殊劳保待遇,残疾人、妇女儿童、老年人在出行等方面的优惠优待等。从国家整体利益出发,对特定行业、地区给予的特别支撑和保护,如国家的特区政策、老区政策等。这类特权为社会正常运转所必需,是正当合理的,一般不属于反对和禁止的范围。当然,随着社会的发展,也可能会发生曾经合理的特权逐步变得不再合理的问题。比如,市场经济条件下对国家公职人员的基本福利保障就应该不同于计划经济时期,这其中存在一个调整和改革的问题。

另一类是在社会发展过程中,一些个体和群体利用自身的优势地位通过非正当方式发展或创设的特权。这种特权才是人民群众真正反感的。具体来说,也有两种情形,一种是将基于职责需要的保障性权利延伸、扩展,超出了正常履行职责的需要,甚至演化成一种固有福利和待遇。比如,国家公职人员的“三公”消费问题等。另一种是依据优势地位、利用制度和政策的模糊地带创制和发展出的特权,其中有一部分为内部掌握的潜规则,一部分已经由制度固定而成为显规则。如,一些垄断行业和部门的高福利,领导秘书火箭提拔等。这类特权严重破坏社会公平正义,是人民群众最反感的,也是必须坚决反对的。

根据以上分析,特权和腐败虽然不能完全分开,某些特权对腐败起到了催化剂的作用,但特权与腐败却不能简单地划等号。腐败是一种违纪违法行为,为法律和制度所明确禁止,而特权或多或少有着法律和制度上的依据,或是历史惯性的作用,合法与不合法、合理与不合理交织。腐败虽然也有个体腐败和集体腐败的分别,但更多的是一种个体行为,责任人相对明确具体,可以通过个案处理来纠正。而特权形成原因相对复杂,享有者往往以群体形式存在,并且受到某些显规则或潜规则的支撑,一般难以受到追究。也正是因为如此,反特权较反腐败牵涉面更广、更为敏感。对特权问题,大家应区别情况,统筹规划,系统治理,既注重显性特权的治理,更应当从制度规则上解决问题。

二、当前特权的主要表现形式

当前,人民群众反映强烈,必须逐步解决的特权问题主要有:

(一)用人方面的特权。我国从法理上确定了五湖四海、任人唯贤、不问出身、不讲门第的用人原则,但在现实中,一些人在录用为国家公职人员和提拔重用过程中实际享有了一般人所难以享有的优待。比如,“官二代”、秘书提拔不经正常程序,甚至屡屡破格、火箭升迁,几年时间就可以升迁到许多人一生都难以达到的高度,以致有的地方和部门领导中,领导秘书和前秘书占有很大比例,形成了事实上的职位世袭和权力世袭现象;在一些县市,一定层次以上的领导干部安排一名子女到行政事业单位工作成为潜规则;有的地方对老干部子女亲属录用为国家公职人员和提拔重用进行倾斜,甚至搞平衡照顾;一些相对封闭的行业如银行、铁路、石油、烟草、电力等,内部子弟优先录用等现象仍然存在,等等。造成这种现象的原因很多,但国家公职人员录用和干部选拔制度中或多或少、或明或暗留下的“后门”和“暗道”,为人为运作提供了空间。比如,我国在明确规定公务员必须由省级统一招考的同时,又保留了“选调生选拔”、“人才引进”、“干部调任”等制度,这些制度在实施中缺乏统一标准,随意性较大,为一些有关系有背景者绕过竞争相对激烈的公务员考试进入公务员队伍和快速提拔提供了通道。

(二)政治方面的特权。主要表现为唯上唯权,权力大于法律、制度和原则,办事以领导意志为先,对于领导的要求和需要,合规定的要办,不合规定的也要创造条件办,形成“权力通吃”的局面。政治方面的特权,在单位内部主要表现为形形色色的“一把手”现象,“一把手”决定一切、支配一切,不但讲话有人代写讲稿、出行有人服务、调研有人迎送,甚至“一把手”及其家人过年过节、生日庆典都有人操持。政治方面的特权体现在不同层级间,则是官大一级压死人,招呼条子满天飞,上级随意干预下级用人、司法及日常工作等,甚至越权代替下级决定有关事项。

(三)经济方面的特权。随着社会主义市场经济制度的建立与完善,竞争性配置资源的原则得到确立并施行,领导干部直接决定项目、资金配置的权力受到了很大限制,但确实还有一些部门和领域的资源主要是凭关系而不是通过竞争来配置,带有特权色彩。比如,烟花鞭炮生产经营等特殊行业,金融信托保险等具有较高准入门槛的行业,以及市政建设、市政服务等具有数量限制的行业,有关系背景的企业和个人往往可以优先拿到批文、项目,垄断经营,而没有关系的则只能旁观;一些部门在安排资金、项目时,按权力大小、关系亲疏而不是实际需要分配,有的直接“戴帽”,等等。一些行业性的特权也主要表现为经济特权,比如,铁路职工坐车、电力职工用电、自来水企业职工用水、教师子女入学等,都不同程度享有优惠。

(四)职务消费方面的特权。公职人员履行职务享有一定的保障无可厚非,但在实际生活中,一些公职人员特别是领导干部职务消费毫无节制,讲等级,搞攀比,甚至化公为私,将职务消费变成职务享受、个人“待遇”。在用车方面,超编制超标准配备公务用车、违反规定豪华装饰、公车私用等问题都比较突出,甚至搞特殊车牌。在接待方面,层层通知、层层接送、层层陪同,警车开道,红地毯相迎等现象虽有收敛,但远未根除;开会、视察、调研住豪华酒店、进娱乐场所、收高档礼品以及大吃大喝现象仍然严重。有的甚至将个人待客、购物健身、休闲娱乐的费用以公务消费名义予以报销。在学习考察方面,开展公务性活动的少,游山玩水办私事的多;一些单位和部门把学习考察作为干部职工轮流享受的一种福利和待遇,甚至规定一定层次以上的机关干部可以轮流出国(境)学习考察,使学习考察实际成为了公款旅游的代名词。在住房方面,行政机关、国有企事业干部职工通过集资等形式享受福利分房优惠的情况还比较普遍地存在,有的单位甚至多次反复建房分房。在现在国家公职人员特别是低级别公职人员工资较低而房价偏高的情况下,福利分房对于保障公职人员安心工作有一定的积极意义,但反复分房就背离了这一初衷,演变成了一种住房特权。另外,目前一定级别的领导干部退休后在车辆、人员等的配备使用上也享有一定特权。

(五)社会生活方面的特权。在教育领域,义务教育阶段择校风盛行,从幼儿园到小学、初中,有关系有权势者的子女不是就近入学、择优录取,而是优先择校、凭条子入学。高考加分、推荐政策在一些地方出现异化,成了一部分有权势有关系者规避公平竞争的通道。在职教育学历学位管理混乱,一些学校甚至专门为领导干部参加在职教育开辟绿色通道,领导干部不参加考试、不进行论文答辩、甚至不上课也能顺利拿到硕士、博士学位。高校学术氛围异化,学校行政领导以权弄学、骗取名誉,学科带头人垄断教育科研经费,导师无偿占有学生的劳动和研究成果等现象都有存在。在医疗领域,形形色色的老干病房、高干病房、就医绿色通道依然程度不同存在,有的地方甚至专门兴建高干楼,占用了较多的医疗资源,加剧了普通群众看病难、看病贵的问题。在日常生活方面,出行、办事有普通通道、专用通道之分,食品药品有特供、平供之别,有关系有权势者出行可以走便捷通道,办事可以简化程序、减免费用,购物有特供商店和基地。一些执法人员吃霸王餐、唱霸王歌,冲关闯红灯不受罚,等等。

以上特权现象,总体上是围绕权力产生的,主要存在于党政干部队伍中。另有一类特权现象也需要引起重视,即一些老板通过收买权力而在一定范围和程度上拥有了某些高于普通人的权利,这可以称为资本特权。比如,一些地方招商引资过程中通过政府文件的形式,在就医、子女就学就业等方面给投资商设定了优先权;在一些地方,投资商轻微的违规行为总能得到“理解”和“通融”,等等。

三、反特权的基本思路

特权是一个错综复杂的现象,反特权绝不能感情化、简单化,而应仔细甄别、科学谋划,分领域、分阶段、有计划实施。

要中央统筹,自上而下。特权问题虽然主要表现在地方,但根子在上头,根源在制度,是一个全国性而不是局部性问题。地方政府推动反特权,对工作的广度、强度和深度并不容易把握,而且会受到利益的干扰和权力、手段不足等诸多因素限制,导致各地反特权的标准、进度不一,容易形成下反上不反、你反我不反、时反时不反的局面,引发许多不必要的矛盾纠纷。对特权问题的治理,要坚持中央统筹,自上而下推进。所谓中央统筹,就是中央要从全国实际情况出发,对特权治理工作进行顶层设计,统一规划各个时段的治理重点及工作目标,并组织、协调全国各地统一行动。所谓自上而下,就是要参照中央出台“八项规定”改进工作作风、密切联系群众的做法,从中央高层开始发动、分步分层推进。因为诱发特权问题一个很重要的原因,就是上行下效、交叉感染。反对特权,只有从领导机关和领导干部抓起,才可能事半功倍。

要先易后难,稳妥推进。特权问题本质上是一个利益问题,反特权实际上是对现有社会群体的利益进行再调整、再分配、再平衡,势必产生较大的阻力。而且,特权问题还往往与制度问题、历史问题、社会问题紧密联系、相互交织,解决起来错综复杂,牵一发而动全身,在没有透彻研究和有效应对措施之前,如果轻易将问题提出来泛泛治理,不但很难达到预期效果,甚至会产生反作用。治理特权问题,应遵循先易后难的原则,先从涉及对象比较单纯、对有关人员实际利益触动较小、工作阻力不大的问题开始,并通过这些问题的突破,逐步孤立、限制和软化重大复杂问题,最终谋求这些问题的彻底解决。“靠山吃山、靠水吃水”的行业性特权、国家公职人员违规多次重复福利分房、领导干部公费出国(境)旅游等,涉及对象和衡量标准都相对单一,有的可以“一刀切”,易于实行到位,可以作为治理特权问题的突破口。

要就事论事,区别对待。反特权实质上是求公平,与我国民间“均贫富”的传统心理是高度契合的,具有深厚的社会基础和强大的号召力。而且,特权现象十分复杂,往往是合法与不合法、正当与非正当交织。如果大家抽象地、泛泛地提反特权,很容易使人们不加甄别地将社会上一切自认为不合理、不公平的现象归结为特权,而不会认真地分析这种特权是否属于必要和正当,造成社会处处是特权、处处不公平的假象,从而引发群众对社会的不满,甚至造成不同社会群体间的对抗。因此,反特权是柄双刃剑,需要把握好处理的度。对特权问题,首先要认真进行甄别,既要分析其是否合理合法,也要分析社会的反感程度和承受能力,在分清利弊的基础上反特权。要坚持就事论事,具体事情具体分析、具体对待,既不上纲上线,也不搞民粹主义,始终掌握工作的主导权。要把握好工作节奏,分清轻重缓急,对于能够一步到位解决的问题,要勇于打破固有思维和旧的框框,一步到位解决。对于不能一步到位解决的问题,可以先治标后治本,先限制后解决,不能急于求成。

要持之以恒,一抓到底。在某种意义上说,反特权是对大家过去几十年甚至是建党以来一些沉疴积弊的一次“大排查、大检修、大扫除”,中央的决心很大,人民群众的希望值很高。对这项工作,不抓则已,一抓就必须要见到成效。否则,新风就可能变成季风,特权问题会更加泛滥,严重破坏党委政府公信,损害党的执政基础。反特权,首先在态度上要鲜明而坚定,看准了的事,就要持之以恒地抓下去,直到问题彻底解决为止,既不遮遮掩掩、含含糊糊,怕矛盾,怕麻烦,也不轻易被外部力量所干扰和阻断。要一项一项地抓,抓一项成一项,不断积小胜为大胜。其次,在方法上要力求抓要害,而不是投鼠忌器,做表面功夫,看似办法措施一大堆,实际上不触及根本,自然也毫无效果。再次,在反特权的过程中,要注重查找和堵塞制度漏洞,努力使模糊的规定明确化,宽泛的幅度细致化,工作的标准客观化,堵死“后门”和“暗道”,做到破除某一项特权就相应完善相关制度,并通过制度的强制实行,使遵守制度、反对特权成为党员干部的一种习惯。

要阳光公开,形成合力。特权具有两面性。一方面,它是需要显摆的,不显摆不足以体现特权享有者的地位和身份,但是,这种显摆只能局限在特定的范围内,是一种“圈子内的显摆”。特权一旦超出某个特定的范围被一般社会公众所关注,就可能成为众矢之的而“见光死”。反特权,需要运用公开的手段。而且,越是社会反映强烈的,越要公开。因为特权是以损害一般社会大众的利益为代价的,公众是特权的“天敌”,是反特权最坚决、最具彻底性的力量。只有公开,才能有效澄清社会各种模糊认识,防止公众在反特权过程中因认识不清而乱为;才能实现信息的有效沟通,防止公众因不知情而在反特权的过程中无所作为。同时,引导公众参与到反特权中来,也能实现对专门机关的有效监督,发挥专门机关和社会公众两个方面的作用,促进工作的落实。当然,引导公众参与反特权,不能简单化,泛泛地鼓动群众监督举报,而应在具体问题明确后,再发动和引导群众来参与到具体工作中,始终掌握工作的主导权和主动权,有序有力有效地推动工作。

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